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我国农村集体土地所有权制度之积弊及改革

 发布者:涂凤林  发布时间:2018年6月8日 作者:宋旭明  来源:找法网

我国农村集体土地所有权制度之积弊及改革 2009年08月18日15:16 中国改革论坛

  我国农村集体土地所有权制度自新中国成立以来虽经几度变迁,却仍然无法适应当前市场化改革的社会整体形势,出现了主体缺位、内容扭曲和异化等新问题,亟待改革。农村土地按份共有方案或者直接私有化方案,都不符合我国当前的实际情况,并可能诱发更严重的社会问题。而通过包括置换在内的多种方式实现集体土地国有化,同时建立和完善基层村民自治制度,则是一个既能解决实际问题又契合时代背景的理想方案。

  [关键词]农村;集体土地;所有权

  农村集体土地所有权制度是新中国成立以后逐渐产生,并长时间保持、发展的一种基本经济制度。这项制度除了具有经济意义,同时也具有深刻的政治意义。近30年来,我国在诸多经济领域均实行了市场化改革,但农村集体土地所有权制度却少有本质性变化,也因此而滞后于国家整体经济与社会发展的形势,形成积弊,亟待改革。本文试图梳理我国农村集体土地所有权制度的历史变迁,并针对其中存在的问题,提出制度改革的思路,以期有益于当前我国社会主义新农村建设。

  一、新中国成立以来我国农村集体土地所有权制度的历史变迁

  我国农村集体土地所有权制度自新中国成立以来经历了四次变迁。

  第一次变迁以1950年制定并颁布的《中华人民共和国土地改革法》为标记。

  它明确规定了土地改革的基本目的:废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民所有制,打破几千年来土地占有不均的土地制度,建立了农民土地所有制的主导地位,实现了真正意义上的“耕者有其田”。土地产权结构因此而发生了革命性变化,农民拥有自己的土地和完整的土地收益索取权。1953年春,这场以土地所有权为核心的土地改革运动,把封建土地所有制变为农民土地私有制,使我国农村的土地法律关系发生了根本性的变化。土地改革的完成,是我国新民主主义革命彻底胜利的标志。

  第二次变迁是在农业生产合作化基础上逐步形成土地合作社所有制,也就是农业集体化运动。

  初级合作社时期,由相邻的几十户农户联合起来,并将劳动力和农具、牲畜等生产资料合并,统一安排生产。在农业生产互助合作的基础上,进入初级农业生产合作社,以土地入股,集体经营,按劳动和土地分红。事实证明,合作经营不仅解决了半数以上农民的缺少耕畜和农具等生产困难,而且有效地遏制了两极分化现象,保证了农民生活得到共同改善,获得了良好的经济效益和社会效益。这一时期农民自愿折地入股,取得土地报酬和劳动报酬。[1]进入高级农业合作社后,土地权利性质上由私有转变为集体所有,由集体统一经营,土地股份分红被取消,完全实行按劳分配,实现了国家对农业的社会主义改造。

  第三次变迁发生在人民公社化时期。

  这一时期在以土地为主体的生产资料所有制形式、土地的所有权、农产品的分配方式、农民在生产中的地位与作用等方面强调“一大二公”,而在财产的处置上搞“一平二调”①[2],没有很好地贯彻等价互利政策。在这种人民公社制度下,农民不再是独立的所有权主体,而是集体的一分子。农民失去了对土地的所有权,劳动积极性受到极大的挫伤。1962年,中共八届十中全会肯定农村集体土地所有制,同时调整人民公社核算体制,实行“三级所有,队为基础”,又把土地所有权下放到了生产队。在实行这种土地制度期间,国家对农业管理实行了高度集中统一的计划经济体制,集体经济组织在生产经营和产品处置上,没有独立自主权;社队的经营规模频繁变动,农民生产积极性被严重挫伤,农村经济长期徘徊、停滞,农业生产率和农民生活水平都不同程度地下降。

  第四次变迁即为家庭联产承包时期。

  1978年,安徽凤阳县梨园公社小岗村农民率先实行家庭联产承包责任制,随后这一制度在全国范围内推广,“三级所有,队为基础”的人民公社实际上已经解体。1985年,中央下发文件,提出实行政社分离,人民公社制度正式宣告结束。农村的承包责任制一直实行到今天,既保留了农村集体土地所有制,又调动了农民的生产积极性,为农业经济的发展作出了巨大的贡献。

  二、我国农村集体土地所有权制度的既存问题

  不过,我们在对家庭联产承包责任制所发挥的历史作用作高度肯定的同时,也应当以发展的眼光来对之加以评价。伴随着我国市场化改革的推进,国民经济各个行业实现了突飞猛进的发展,而农村集体土地所有权制度结合家庭联产承包责任制长期以来保持不变,被批评为“落后的小农经济”,严重滞后于整体经济形势,暴露出了一些新的问题。

  从法律主体的角度来看,农村集体土地所有权存在主体虚位的问题。有人认为,“集体”一词是一个政治概念,并非法律概念,因此造成了“集体”这一概念的模糊。但笔者认为这种看法是不正确的。诚然,“集体”作为一个政治概念出现,突破了几千年以来形成的私有制下既有法律概念,使之无法在既有概念中定位,但是造成这一概念模糊的,不在于此前不存在,而在于我们在使用之前没有对之作出清晰的界定。我国《土地管理法》第8条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。”“村农民集体所有的土地已经分别属于村内2个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”根据法律规定并结合农村实际情况分析可知,在农村属于集体所有权中所谓“集体”者主要有三种类型:乡农民集体、村农民集体和村民小组集体。也就是说,这三种农民集体都符合农村集体土地所有权的主体条件。但是,我国法律对于农村集体土地所有权的主体称呼并不一致。通过分析宪法、民法通则以及土地管理法诸法,我们可以发现,农村集体土地所有权的主体分别有“农民集体”和“农民集体经济组织”两个名称,这就造成了主体规定的模糊性,而且与传统的民法主体概念相去甚远,在具体操作时难以认定。新的《物权法》虽然明确了农村集体经济组织和村民委员会只是农村集体土地所有权之行使的代表组织,但对“集体”所有的确切含义仍然没有进一步阐述。主体规定模糊不仅只是词句上的问题,而且引起农村集体土地所有权主体无法落实这一根本问题。随着家庭联产承包责任制的推行,我国很多农村集体经济组织已经不再具有以往的以独立核算为主要表现的独立组织形态,而且基本上都处于一种虚置的状态。因此,从实际情况来看,并不存在一个与法律规定相一致且在现实中可予以落实的法律主体来行使农村集体土地所有权。其结果是,在多数情况下,村委会实际上代行了这一权利,有的地方,集体土地所有权甚至异化成了个别集体干部的所有权。这样一来,集体土地所有权无法为农民所享有,农民也没有动力去维护和促进农村集体经济的发展。对此,有学者总结了因农村集体土地所有权主体虚位而造成的不良后果:其一,农村集体土地所有权实际上为村干部所有,则少数干部凭借此权利任意摊派,或任意处分土地,以权谋私,成为影响农村社会稳定的一个消极因素;其二,土地名为集体所有,实际上为少数人所有,直接导致广大农民对土地缺乏应有的亲密感和责任感,对于农村耕地的保护和改良不利,对农村经济发展存在消极作用;其三,农村集体土地所有权的主体虚位,给少数人带来了发土地横财的机会。由于我国城市化进程的加快,对于土地的需求量越来越大,而城市的土地供给已近极限,农村建设用地成为开发商的绝好目标。于是,部分村干部与奸商勾结,将农村建设用地以私下交易的方式转让给开发商,有的甚至将耕地转为建设用地出售,导致了我国农村建设用地市场的混乱局面,而且也对国有土地市场带来了不小的冲击。[3]

  从权利内容的角度来看,农村集体土地所有权与一般的所有权不同:一方面,因受到多方限制而其某些权能不能充分实现;另一方面,又在某些权能方面过于强大而对其他的合法权利形成侵蚀,成为一类扭曲和异化了的所有权。从理论上说,现代法上的各种所有权都是有限制的,不存在没有限制的所有权。特别是对于土地而言,涉及国计民生,限制多一些并不为过。但问题是,对于农村集体土地所有权的一些限制超越了社会公益以及他人利益的合理范畴,这主要体现在:农村集体土地所有权长期以来被政府任意征收、征用,集体在此过程中没有自主权。由于土地在经济发展中的作用越来越重要,农村土地成为地方政府以及开发商眼中的“肥肉”,农村土地往往可以以“公共利益”为名被征收、征用干任何事情,实际上成了地方政府的财源,“土地财政”由此而生。再次,在市场经济下,由于国有建设用地不能满足经济建设的需求,集体建设用地使用权的流转成为一个日益突出的问题。但是,我国法律并不允许农村集体建设用地使用权的有偿流转,这在事实上剥夺了农村集体所有权的合理处分权。由于没有相关法律保障,农村集体土地使用权实际上处于无法可依的状态,没有一套可遵循的模式,在实践中存在着诸多尚待探讨的问题。[4]而与此同时,集体土地所有权又表现出了过于强大的一面,主要表现为对农民土地承包经营权的利益空间的挤占。农民对其承包的土地享有的使用收益的权利,本是基于农民与集体的合同关系而设立的,应当受到法律保护。然而,在实践中,农民的土地承包经营权长期以来受到集体干部的非法干涉,土地承包合同被肆意修改,土地可以任意被重新分配,农民权益难以落到实处。当然,2007年《物权法》将土地承包经营权纳入用益物权法的体系,基于用益物权优先于所有权的原则,确立了集体不得违反土地承包合同侵害土地承包经营权的法理基础,但实施效果如何,仍有待进一步观察。

  综上所述,集体土地所有权制度虽然已经施行几十年,但该项权利基本上在某些方面有名无实,而在某些方面又实过其名,在处理与地方政府和农民的关系中,给人一种欺软怕硬的印象,与现行的市场经济体制非常不协调。我们要进一步推进市场化改革,就应当对集体土地所有权制度进行反思和改革。

  三、我国农村集体土地所有权制度的改革思路

  有人指出,在市场经济体制下,集体也可以以独立的市场主体身份参与市场交易,这种地位类似于公司。然而,就我国的农村集体土地所有权制度而言,作为集体成员的农民,与作为公司成员的自然人或法人不可同日而语,其间最大的区别就在于:农民是一个法定的身份,既不能基于主体的自由意志获得,也不能基于其自由意志丧失。更有甚者,立法者还对这种身份进行固化,强加了很多制度上的限制,以便“将农民固定在土地上”而实现社会的有序管理。显然,这是计划经济时代的产物。在市场经济体制下,市场主体不仅必须享有自由介入权利,还应当受到自由退出机制的支持。换言之,是否及在何时加入或者退出一个市场经济组织,可以由其自身来决定,否则就无所谓自由市场经济。然而,这一点却是我国目前所实施的集体土地所有权制度所无法满足的,其市场化改革也就必然被提上日程。

  集体土地所有权制度的一种改革方案是明确界定农民对集体土地按份共有。在这种方案中,农村集体经济组织的每一位成员都拥有按份分割土地所有权的权利,农民按份共有的土地所有权可以合法继承或转让、抵押、赠与等。农民按份共有制,被认为有利于农民土地使用权和收益权的分离,既保障了农民对土地的收益权,又有利于农民转变身份,加速向第二、三产业的转移。[5]然而,笔者认为,这种模式实际上完全消灭了现行公有制,是一种彻底的私有化改革。这是因为,所谓按份共有,又称“分别共有”,是指数人按应有份额对共有物共同享有权利和分担义务的共有。在按份共有中,各共有人对共有物享有不同的份额。尽管数人对该共有物享有的权利受其份额的限制,但是权利在性质上属于所有权。也就是说,确认农民对农村土地享有按份共有权,也就是承认其私人的所有权。根据一物一权原则,在这种基础上完全没有必要也没有可能存在一个享有所有权的集体。进而言之,按份共有与共同共有相比,在共有人之间的关系上更为松散,满足一定的条件,任何按份共有人都可以退出共有关系。因此,所谓农地的按份共有制,可能变成农地私有化的一块跳板。当一个集体组织的农民基本上退出按份共有时,不但集体无以为继,而且土地也随之完全为私人所有。可以说,这种完全私有化的方案,在我国目前尚不具备推行条件。

  农村土地私有化的主张者认为,应当将现有的农村集体土地全部分配给农民个人所有,使农民获得最充分最坚实的土地所有权,以便解决农民土地权益受各方侵害的难题,同时也可以大大激发农民的生产积极性,促进农业发展[6]。然而,在目前这一历史阶段,无论是从理论还是从实际来看,直接私有化方案都会遇到很多问题:第一,实行私有化,即涉及土地如何分配的棘手问题。显然,我们不可能将土改后的农民土地私有状况照搬适用,数十年的历史变迁早已将以前的土地分配格局打乱,回头已然不切实际。那么,按现时的土地承包状况进行分配,似乎是一个不错的选择。但是,现今的土地分配是以家庭人口平均分配土地的,而家庭人口则是一个变量,一旦现有的土地承包固定化,那么在短时期内,在农户之间将出现明显的土地分配不均,这对于农村社会的公平、稳定非常不利。第二,实行私有化,将面临如何走出土地兼并引发农民革命之后再平均地权的怪圈的问题。土地兼并是我国历史上的一大顽疾,朝代更迭几乎大多数都是由土地兼并直接或者间接引起的,我们不能不考虑这一问题。一旦发生土地兼并,则不仅农村会迅速出现贫富分化,而且大量无地农民会涌入城市,在相关的化解和应对机制尚未建立的情况下,社会动荡将不可避免。对此,私有化学者认为,在今天市场经济条件下,就业选择途径极其广泛,农民失去土地以后可以通过其他途径就业,而卖地的资金就是其重新置业的经济基础。我们认为,这种估计恐怕过于乐观。土地私有本身并没有罪过,而且土地私有确实会释放极大的生产力。但是,土地私有政策不是任何情况下都可以运行的。一般而言,在经过大的社会运动后,原先的土地所有状况已经打破,在平等的基础上进行土地私有,对于经济发展的促进作用是非常明显的,我国历史已经证明了这一点。但是,目前我国社会发展处于一个转型阶段,新的阶层和利益分配格局已经确立。如果此时重新进行土地分配,则必然出现强者对弱势农民的掠夺,土地兼并将会空前加快,整个社会将无法承受如此巨大的冲击。第三,实行土地私有化,将面临耕地保护更加困难的问题。在我国当今经济形势下,农业生产的利润极低,而城市化、工业化对土地的需求极大,农民一旦拥有了土地,将农业用地转化为建设用地出售是一个极佳的投资选择,而且我们很难做出有效的监管,这对于我国未来的发展无疑是致命的伤害。[7]我国有学者认为“18亿亩耕地红线没有必要”[8],对此笔者是断然不敢苟同的。

  从这些角度来看,简单的土地私有化方案及按份共有制方案都是不符合我国目前实际的。

  笔者主张借鉴城市土地制度的成功经验,对现行集体土地所有权制度进行国有化改革。当然,考虑到城市与农村之间存在的实际情况的差别,将农村土地收归国有之后,同时我国应当赋予农民对农业用地的永包权和对宅基地的永用权。与此同时,集体制度也不再有继续存在的必要,集体的经济职能为国家所取代,而经济职能之外的其他政治性职能则通过依托社区建立起来的基层村民自治制度解决。通过建立农村土地国有制,目前正在困扰我国立法者的宅基地使用权流转的制度障碍问题也将不复存在,任何私法主体均可自由购买农村宅基地使用权,而不至于与其法定身份相互冲突。至于农民是否享有该宅基地所在地的村民自治权利,则应根据其户口是否归属于该处宅基地所在地来决定。从这个意义上说,要实现这一改革,户籍制度的改革也势在必行。除此之外,永包制和永用制的推行还能解决集体所有权主体缺位问题,在实践中也足以对抗村干部利用土地侵害农民利益的做法,激发农民的生产积极性。

  当然,我国也有学者对国有化方案提出疑义。有人认为,农村土地的国有化必然打破我国长期以来的以农村社区为单位的社会组织形态和以农民家庭为单位的利益分配格局,不利于农村社会的稳定发展[9];国有化的实现无非是征用和征收两种途径,但前者费用巨大,在现有的财政状况下不可能做到,而后者又会极大地损害集体和农民的既得合法权益,不利于社会安定,且与中央保护农民利益的方针相冲突,因此难以行得通[10]。退一步说,即使国有化可以实现,在具体操作上存在的问题仍然很多。国有化方案的实施,需要一定的组织机关代替国家行使管理者职能,而在现有的政治框架下,只能是由基层政府来代行国有土地的管理职能。我们知道,现实中存在大量的村干部以集体土地所有权侵害农民利益的现象,那么,如何保证基层政府代行国家土地所有权时,不会重蹈前者的覆辙呢?

  然而,笔者认为,农村土地的国有化当然要打破现有利益分配格局,但这是一种积极的转变,有利于保护广大农民的利益,也有利于促进农村经济的发展,而这些才是农村社会稳定的根本之所在。在现行农村集体土地所有权制度之下,因农民权益受到侵害而屡屡发生的农村群体性事件,反而证明了农村社会并非处于一个良好的“稳定发展”时期。另外,农村土地的国有化,首先通过立法层面的工作即可以解决,至于操作层面上,也并不必然采用征收和征用的方式,还可以采用置换的方式。换言之,应当通过立法,允许组成集体的农民基于现行的基层民主制度形成一个集体决议,来决定是否以对土地的永久使用权为对价换取土地国有化。经由国有化之后,国家享有所有权,农民享有使用权,性质上属于用益物权,从法理上来说,优先于国家的所有权,因此也足以以之对抗国家及其管理者的不法侵害。当然,在早已实行土地国有制的城市,也常有公权力侵害私人享有的土地使用权的情形,这不是因为土地国有化和私人使用权本身存在问题,而是因为缺乏一个真正意义上的法治环境。从这一点上来说,法治上的健全,也是推行农村土地国有化的一个必备条件。

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