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农村土地承包经营权流转研究

 发布者:涂凤林  发布时间:2018年6月8日 作者  来源:找法网

一、农村土地承包经营权流转的法律依据

总体而言,中国近些年在界定土地使用者与国家的权利及责任方面所进行的改革已取得进展,尽管是沿着城市土地和农村土地两个轨道分别进行的。1982年的宪法是将中国的土地归为两种不同制度体系进行管理与利用的起点,它确立了城市土地归国家所有,而农村土地由集体所有。1988年的宪法修正案明确了土地的使用权可以依法转让,因此确认了土地使用权可以从土地所有权中分离出来并可进行流转的属性。

对于农村土地,国家强调的是,通过增强农民对其所耕种土地承包权的稳定,来刺激农村生产率的提高、增加投资和促进农村社会稳定。尽管仍然维持着集体所有制的框架,但通过采取一些法律措施还是逐步强化了农户在这一框架下的地位。1998年修订的 《土地管理法》向单个农户提供了30年的承包权,并要求以书写的、登记文本形式对土地权利予以确认。这一改革经由2002年的《农村土地承包法》得以加强和深化,这一法律实质上将农户的土地承包权上升到物权的地位。按照这一法律,向农民提供的关于土地的这些权利至少应该在30年内保持不变,而且它实质上还取消了集体对土地进行调整的权力。除了几个限制性情形外,该法律明确阻止各种专断或终止合同的不公平做法,以对土地承包人进行更有效的保护。更为重要的是,这一法律明确规定农民可以以其土地承包经营权进行交易,极大丰富了农村土地承包经营权的产权内涵。

关于农村土地承包经营权流转的具体形式,《农村土地承包法》明确规定:通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、入股或者其他方式流转。关于流转的收益,该法规定:土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等,应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

综上所述:农村土地承包经营权作为物权进行流转在法律上没有任何障碍,承包人可以选择法律允许的任何一种方式流转,以最大限度地获取流转收益。

根据《农村土地承包法》,2005年1月,国家农业部制定出台《农村土地承包经营权流转管理办法》。该办法对流转当事人权利义务、各种流转方式的采用、流转合同的签订以及政府对流转的监管等方面都作了具体的规定,从而成为农村土地承包经营权流转的操作指南。

二、农村土地承包经营权流转的经济影响

土地作为农业生产和农村经济发展最重要的物质资本,其经营权的流转将对农村经济和社会的很多重要方面产生巨大影响。

我国以农户为单位的家庭承包制,赋于每个农户一份赖以生存的生产资料即土地,实现“耕者有其田”,这是社会主义大集体理想破灭以后数亿几乎一无所有的农民生存的需要,在改革开放初期,极大地调动了农民生产的积极性,推动了全国农业和农村经济的发展。经过十几年的高速发展后,主要农产品的产量迅速增长,一度困挠中国很多年的温饱问题似乎突然显得不那么急迫了,甚至总体上表现为供过于求的现状。这是伟大的成就,也是家庭承包制的生命力所在。因此,土地承包经营权作为农民生产最重要的物权,对它的保护将是长期的,不容置疑的。

但由于我国人多地少,且农业人口众多,平均每个农户按家庭承包制方式承包经营的土地规模很小,其产生的效益极其有限。以2005年有关数据进行分析:2005年全国拥有耕地18.3亿亩,人均耕地面积只有1.4亩;2005年全国按户籍统计的农业人口为9.49亿,农业人口人均耕地也只有1.93亩,按每户4人计算,每个农户家庭承包经营的土地只有7.7亩。我们知道,大宗农产品生产,其产值是很低的,即使风调雨顺的年景,亩产不过千斤,按目前国家有一定保护的收购价亩均产值约800元,扣除成本费用亩均纯收入约500元,这样下来,每个农户所承包土地一年纯收入约在3850元。至于高附加值农业生产往往投入大、风险大、技术要求高,非一般农民家庭所能经营。因此,农民要想进一步发展,仅仅局限于家庭承包制下的那几亩田是不可能实现的,必须走适度规模经营的路子,这就使得农村土地承包经营权的流转成为必要。

上文已分析过:农民可以采取转包、出租、互换、转让、入股或者其他法律允许的各种方式流转其土地承包经营权。而规模收益的内在规律迫使以家庭为单位的分散经营慢慢转变为以承包大户或农业企业为主体的规模经营。法律规定的各种流转形式具有不同的内涵,也就是它们有着各自的优点和缺点。从土地承包经营权作为产权是否发生转移来看,以转包、出租、入股等方式流转的,原土地承包关系不变,即土地承包经营权没有发生转移;以转让、互换等方式流转的,原土地承包关系终止,即土地承包经营权发生了转移。从土地使用权有无让渡来看,转包、出租、转让已将土地使用权让渡给对方,承包人已不具备农业生产的条件,而入股、互换方式流转时承包人仍有从事农业生产的条件。以上形式多样特点各异的土地流转方式使得农村土地承包经营权的流转具备了现实可能。

土地承包经营权作为物权一旦流转起来,将使农业生产组织方式产生根本性变化。根据土地流转方式的不同分类特点,农户可以根据自己的实际情况灵活选择适合自己的方式进行土地承包经营权的流转,以最大限度获取流转收益和维护自己的权益。对于仍以农业生产收入为生的农户,可以以适度规模为目标,通过互换、入股等方式流转土地,从而获取规模收益。对于那些非农收入不稳定且不愿从事农业生产的农户,可以将自已的土地承包经营权转包、出租以获取收益,而保留作为产权的土地经营权,一旦非农业收入减少甚至消失且土地承包经营权转包、出租收益不足以维持生活,可依法收回转包、出租土地,重新从事农业生产以维持生活。对于已有稳定非农收入且承包人不再从事农业生产的农户,可以将土地承包经营权转让出去,以一次性获取一笔较大的转让收益,但一旦转让成功,承包人将永久失去土地承包经营权,因此,农户应慎重选择此种转让方式。

从土地流转的受让方看,无论采用哪种流转形式,规模收益的内在规律迫使受让土地相对集中并形成适度规模。相对集中便于耕种从而降低生产成本,适度规模将产生规模收益并提高竞争力。上文分析过,大宗作物品种亩均纯收入约500元。以转包、出租方式受让土地再扣除转包费或租金,亩均年收入约300元,这样,50亩规模年收入达15000元,100亩将达3万元。1.5万元家庭年收入将能有效改善家庭生活,3万元年收入将可以积累一定数量的生产资金以加大生产投入,从而进一步提高收入水平。以转让方式受让土地,一次性转让费用较大,但可在承包经营权有效年限内摊薄,每年摊入费用将更低,这对于有一定资金实力的农户或企业比较适合。以入股方式受让土地,农业合作生产企业以分红形式支付流转费用,企业负担将进一步减轻。

经过以上一系列的土地流转,农业生产方式已发生了根本性变化,原来以家庭为主体仅有几亩地生产规模的农业生产,转变为数十亩乃至上百亩数百亩规模、以承包大户或农业企业为主体的农业生产。农业生产规模化、集约化水平逐步提高,规模效益竞争力也逐步显现。

与此同时,农业生产规模化以后,生产的日常管理所需要的人力将大为减少,一个劳动力即可管理几十亩乃至几百亩土地,其他只是季节性用工。这样,绝大部分农业劳动力将可释放出来,从事非农产业或满足季节性农业用工需要。因此,农村土地经营权的流转,与一个地区的工业化、城镇化也是息息相关的。

三、农村土地承包经营权流转的政策取向

通过上文分析我们知道,农村土地承包经营权流转的法律依据和现实需要均已具备,农村土地经营权流转的方向将是规模化和集约化,并将伴随农村劳动力的大量释放。因此,为适应农村土地经营权流转规律,政策取向上要从以下方面进行突破。

(一)鼓励农村土地经营权的适度集中。土地经营权的适度集中,是实现农业规模收益的根本选择。 政府在制定政策时,要鼓励和支持土地经营权向种田能手、农业大户乃至农业产业化龙头企业流转,实现农业生产经营的规模化、集约化。财政应继续加强对种田能手、农业大户以及农业产业化龙头企业的培育和扶持,并不断推出新的财政扶持政策,如支持建立灾害风险补偿基金、推动农业保险的推广和普及等。

同时,政府积极培育土地流转中介机构。依托乡、村集体经济组织,培育土地流转中介机构,为流转双方提供法律、政策帮助,收集土地流转信息,为土地流转搭建平台。财政对新建土地流转中介机构给予一定的补贴或奖励。

(二)支持农村土地流转方式的优化。法律允许的农村土地承包经营权流转的方式有转包、出租、互换、转让、入股等多种形式,不同的方式有着各自的优缺点,政府在政策取向上,应重点支持能直接产生规模效应的流转方式,如支持农民以土地承包经营权入股,建立农业合作制企业或叫农业开发公司,形成成片土地,开展规模化农业生产经营或整体对外发包取得租金收益。

(三)加强对土地经营权流转相关各方权益的保护。建立一套完整规范的农村集体土地使用权流转程序,做到职责明确,手续完备,合同规范。第一,严格遵循"自愿、依法、有偿"的原则,在流转双方平等互利、协商一致的基础上,必须签订书面流转合同,明确双方的权利义务关系;第二,要求流转合同要经有关部门签证,鼓励流转双方办理合同公证;第三,对"土地使用权再流转"的权属设置、流转程序、方式以及检查、监督加强规范和管理,使流转各方的利益得到有效保护。

(四)逐步建立土地规模经营后的农村社会保障体系和再就业体系。农村土地规模经营后,意味着农业富余劳动力的大量释放。因此,逐步建立农村社会保障体系和再就业体系,是农村土地顺畅流转的最重要的支撑工程,也是农村社会繁荣发展和农民生活稳定、收入不断增长的基础。政府应将城市社会保障体系有选择地向农村延伸,对于那些因土地流转不再直接从事农业生产的农村居民直接纳入社会保障体系中来,并支持其到二、三产业就业。财政部门按公共财政原则安排财政资金支持建立农村社会保障体系,并按照社会保障基金筹措原则鼓励农民自愿缴交,或从土地流转收益或入股分红中按一定比例扣缴。

同时,政府加强对农村二、三产业的扶持,创造新的就业岗位。财政部门要从财政支农专项资金和再就业资金中切块用于农村再就业工程建设,对失地农民开展就业培训,对农民创办企业进行奖励和补贴。

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